改变建筑结构用途对建设工程质量安全有持续不利影响，此类违法行为应视为呈继续状态不受二年追溯时效限制

苏州市住房和城乡建设局与某A行政规划二审行政判决书

  审理法院：江苏省苏州市中级人民法院

  案号：(2020)苏05行终222号   

  案由 ：行政>行政管理范围☆>城乡建设行政管理☆>其他(城建)☆;行政>行政行为【行政行为种类】>行政规划☆

  上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局。

  被上诉人（原审原告）某A。

  原审第三人苏州工业园区玉城维业房产经纪有限公司（曾用名苏州工业园区玉城维业资产管理有限公司）。

  上诉人苏州市住房和城乡建设局因城建行政管理一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初354号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月29日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。

  原审法院经审理查明，某A系苏州市十全街201号苏州英雄大厦263室商铺业主。2019年5月29日，某A向苏州市住房和城乡建设局法定代表人邮寄《举报信》，请求苏州市住房和城乡建设局对苏州工业园区玉城维业资产管理有限公司在苏州英雄大厦室内装修工程中存在的侵占公摊公用面积，堵塞消防通道、电梯井，拆除防火卷闸门，填平中庭北部一半面积，改变原建筑结构用途，破坏原有防火分隔等违法行为予以查处。苏州市住房和城乡建设局收悉后经核查，发现某A举报事项涉及的装修工程于2016年年底施工完成并投入使用，遂于同年6月18日作出《答复意见书》，告知某A对于其举报的无证施工问题，因超过二年时限不再给予处罚；关于消防安全问题，建议其向消防救援机构反映。某A对该答复意见不服，诉至法院。

  另查明，某A曾于2018年8月10日向苏州市姑苏区综合行政执法局提出类似举报。该局认为其举报事项属于房屋室内装修事项，不属于城管行政执法范围，故于同年9月28日、11月5日致电告知。某A不服，诉至原审法院。经审理，原审法院于2019年4月28日作出（2018）苏0508行初453号行政裁定书，裁定驳回某A的起诉。某A不服，上诉至江苏省苏州市中级人民法院。该院于2019年9月24日作出（2019）苏05行终395号行政裁定，认为某A的举报事项属于室内装饰装修范畴，其要求苏州市姑苏区综合行政执法局履行查处职责明显不属于该局的权限范围，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

  原审法院认为，本案争议焦点在于苏州市住房和城乡建设局针对某A的举报事项是否履行了监督管理法定职责，其所作《答复意见书》是否合法。本案中，某A的举报事项主要包含以下几个方面：一是第三人存在未取得施工许可证擅自施工问题；二是第三人违法建设导致堵塞消防通道、破坏防火分隔等消防安全隐患问题；三是第三人存在擅自变动建筑主体和承重结构等违法装修行为影响建设工程质量问题。针对举报事项一，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，因无证施工违法行为有连续状态，追溯期限应从施工行为终了之日起计算。经查，案涉项目施工行为于2016年年底终了，而苏州市住房和城乡建设局经某A2019年5月29日举报后才发现，属于上述法条规定的“违法行为在二年内未被发现的”情形，苏州市住房和城乡建设局据此答复某A不再对该事项给予处罚，并无不当。针对举报事项二，《中华人民共和国消防法》第四条规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。第五十四条规定，消防救援机构在消防监督检查中发现火灾隐患的，应当通知有关单位或者个人立即采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，消防救援机构应当依照规定对危险部位或者场所采取临时查封措施。因案涉项目施工完成后已投入使用，苏州市住房和城乡建设局建议某A根据《中华人民共和国消防法》的上述规定就消防安全隐患问题向具有监督检查职责的消防救援机构反映，亦无不妥。针对举报事项三，《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。第十五条规定，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。根据上述规定可见，苏州市住房和城乡建设局对本案所涉及的装修工程质量负有监督管理职责。若苏州工业园区玉城维业资产管理有限公司确系存在擅自变动建筑主体和承重结构等违法装修行为，且其造成的建设工程质量安全隐患始终存在，则该违法行为亦不受《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的追溯时效限制，故就某A举报事项三，苏州市住房和城乡建设局应当履行相应查处职责。

  综上，经对被诉行政行为全面审查，苏州市住房和城乡建设局对某A举报事项一、二所作答复，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，某A请求撤销该部分答复意见的诉请，不予支持；对于举报事项三，苏州市住房和城乡建设局未能履行法定监督管理职责，应当限期履行，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九之规定，判决责令苏州市住房和城乡建设局自本判决生效之日起60内对某A关于苏州工业园区玉城维业资产管理有限公司存在装修工程质量问题的举报事项予以处理；驳回某A其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由苏州市住房和城乡建设局负担。

  上诉人苏州市住房和城乡建设局上诉称，一、我国对建筑工程实行施工许可制度，其目的是为了保证工程质量。《建设工程质量管理条例》第五十七条规定，对未取得施工许可证擅自施工的行为，设定了罚则。同时，为了防止许可后出现其他影响工程质量的行为，《建设工程质量管理条例》对转包、违法分包、偷工减料、不按图施工、擅自变动房屋建筑主体和承重结构等行为亦设定了罚则。本案中，经上诉人核查，被上诉人举报信反映的情况源于原审第三人未取得施工许可证的擅自施工行为。因此，上诉人将被上诉人的举报事项确定为无证施工问题，与被上诉人举报信一致。原审判决将之拆分为“未取得施工许可证擅自施工问题”与“擅自变动建筑主体和承重结构等违法装修行为影响建设工程质量问题”，割裂了行政机关对建设工程质量实施监督管理的逻辑先后关系，存在偏差。被上诉人举报信内容不包括原审第三人擅自变更建筑主体和承重结构的问题。二、《建设工程质量管理条例》第十五条第一款设定的是建设单位的质量责任和义务，并非上诉人查处的职权依据。第四十三条第三款规定了县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。但对建设单位违反该章节设定的质量责任和义务的行为，能否查处、如何查处，均应对照相应的罚则确定。故原审判决依据前述规定认定上诉人应当履行查处职责，适用法律存在偏差。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，被上诉人举报原审第三人的违法行为，经上诉人核查，在2016年年底终了，至被上诉人举报已超两年。上诉人若进行查处，将违反前述规定。原审判决从建设工程质量安全隐患始终存在的角度，认定上诉人仍应查处，缺乏法律依据。根据全国人大法工委法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。而本案中，无论是被上诉人举报的无证施工行为，还是原审判决认定的擅自变动建筑主体和承重结构行为，均不属于可以自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效情形。其次，根据全国人大法工委法工办发（2017）223号《对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》，对于同样可能造成建设工程质量安全隐患始终存在的违法发包、转包、分包、挂靠行为，并非自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效，而是从竣工验收之日或者合同解除或终止之日起计算。三、原审法院未就原审第三人的意见予以审查，程序不当。根据（2018）苏05民终10711号、（2019）苏05民终9211号民事判决，均否决了原审第三人装修行为侵犯被上诉人相邻权、贬低其商铺价值、侵害其合法权益。某A显与上诉人对投诉举报事项的处理行为不具有利害关系。综上，请求撤销原判，改判驳回某A的诉讼请求；一审、二审诉讼费由被上诉人承担。

  被上诉人某A辩称，被上诉人主要针对的是原审第三人对二楼挑高层、电梯井的变动。请求驳回上诉，维持原判。

  原审第三人苏州工业园区玉城维业资产管理有限公司述称，相关装修行为系原审第三人实施，装修相关材料属于原审第三人资产，请求法院依法判决。

  本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。

  另查明，2020年6月15日苏州工业园区人民法院根据申请人柏为仁的申请，裁定受理苏州工业园区玉城维业房产经纪有限公司破产清算一案。后指定苏州华明联合会计师事务所担任债务人苏州工业园区玉城维业房产经纪有限公司管理人，负责人为陆华明。上述事实由（2020）苏0591破10号民事裁定书及（2020）苏0591破10号决定书予以证实。

  本院认为，《建设工程质量管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。第十五条规定，涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。房屋建筑使用者在装修过程中，不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构。第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。由上述规定可知，上诉人苏州市住房和城乡建设局作为县级以上地方人民政府建设行政主管部门，其对建设工程质量的问题事项具有调查处理职权。

  本案中，上诉人就举报信中所涉消防安全隐患事项告知某A向有监督检查职责的消防救援机构反映，符合职权法定原则，并无不当。而就某A所称的该大厦存在填平中庭北部，改变原建筑结构用途的情况，则属于可能涉及建设工程质量的问题事项。因此，上诉人应就原审第三人是否改动了原建筑结构以及该改动是否属于对建筑主体和承重结构的变动等问题作出审查与判断。且因对建设工程质量安全有持续的不利影响，此类违法行为应视为呈继续状态，其也不再受《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年追溯时效限制。上诉人有职权也有条件对此予以调查、处理及答复。现上诉人仅就原审第三人未取得施工许可证擅自施工的问题作出了回应，尚不能认定已经完全履行了法定职责。在此基础上，原审法院判决责令其继续对涉及建设工程质量问题的举报事项予以处理，并无不当。

  综上，上诉人苏州市住房和城乡建设局的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

  驳回上诉，维持原判。

  二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏州市住房和城乡建设局负担。

  本判决为终审判决。

  二Ｏ二Ｏ年七月二十一日