复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为认定复议决定和原行政行为合法依据
某A、江西省铅山县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书
审理法院：最高人民法院
案号：(2018)最高法行申1718号
案由：行政>行政管理范围☆>资源行政管理☆>林业行政管理(林业)☆
>行政>行政管理范围☆>资源行政管理☆>其他(资源)☆
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某A。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省铅山县人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省上饶市人民政府。
某A因诉江西省铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）林业行政登记及行政复议一案，不服江西省高级人民法院（2017）赣行终160号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
某A于2016年8月9日以铅山县政府林业行政登记及上饶市政府行政复议违法、侵犯其合法权益为由，向江西省上饶市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销铅山县政府作出的铅府字（2016）30号《关于撤销葛仙山乡××村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有地名“××”山场林权证的决定》（以下简称30号决定）和上饶市政府作出的饶府复字（2016）17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定）。
一审法院查明：2005年10月26日，某A向铅山县林业局申请“××”山场的林权登记，该《林权登记申请表（内表）》“接界人签名”处空白，“主要权利依据”处空白，踏勘“填表人签名”处空白，宗地情况部分“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”等处均空白，“林业主管部门意见”处空白，“发证机关意见”处空白。2007年9月16日，铅山县政府将小地名为“××”、面积为7.0亩的山场的林地使用权颁发铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证给某A。后经铅山县政府调查核实，发现铅山县葛仙山乡××村（以下简称××村）3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民包括本案某A所取得的地名为“××”的山场林权证在申请林权初始登记过程中存在权利人在初始登记无申请登记的森林、林木和林地权属证明文件、在外业踏界中××村3、4组属单方外业踏界勾图、《林权登记申请表》中无四至接界人签名等问题。2016年3月29日，铅山县政府作出30号决定，依据《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法律程序发证的”的规定，依法撤销了××村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有地名“××”山场林权证，其中就包括某A持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证。包括某A在内的85户村民不服该决定，向上饶市政府提起行政复议，2016年7月21日，上饶市政府作出了17号复议决定，维持了铅山县政府作出的30号决定。某A不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条规定：“经查证属实有下列情形之一，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项：（一）伪造发证依据或一方当事人隐藏、毁灭有关证据的；（二）登记发证机关工作人员在发证时徇私舞弊的；（三）有足够的证据证明该证属错误发放的；（四）违反法定程序发放的；（五）违反法律、法规规定的其他情形。撤销林权登记应当在作出决定之日起十五日内书面通知当事人。当事人对撤销登记决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”从上述有关规定可知，铅山县政府作为县级人民政府，对其辖区内的森林、林木和林地，具有颁发林地所有权证、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，即林权登记管理是铅山县政府的法定职责，对核准登记错误的林权登记事项，铅山县政府也具有依法撤销的法定义务，铅山县政府发现其颁发林权证行为存在错误时，有及时纠正的法定职责。
本案中，某A申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表（内表）》中“接界人签名”、“主要权利依据”、踏勘“填表人签名”、“宗地内业号”、“面积（亩）”、“勾图技术员签名”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白。而根据2000年12月31日国家林业局令第1号《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项、第四项：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”的规定，某A在申请林权登记时应提交权属证明文件，在《林权登记申请表（内表）》中“主要权利依据”处应填写权属证明文件；同时根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条的规定，确权发证工作流程包括“摸底造册、第一榜公示、制定通过林改方案、勘查、第二榜公示、签订（完善）合同、审核、输机、发证前公示、颁证、建档”等十一个步骤实施，在勘查工作流程中要组织权利人及相邻权利人、勾图技术员到实地确定四至界线，对经勘查无异议的，勾图技术员当场在1:10000地形图上勾绘出宗地界线，指明地形图上的东、南、西、北四界，四至接界人、勾图技术员及其他踏查人员当场在《林权登记申请表（内表）》签名或盖章，颁证前林业主管部门还应签字盖章，批准发证的县级以上人民政府在“发证机关”栏盖章。铅山县政府在无权属证明文件、无四至接界人签名、无勾图技术员及其他踏查人员签名、无林业主管部门及发证机关的签字盖章等的情况下，于2007年9月16日将铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证颁发给某A，是错误的发证行为。因此，铅山县政府2007年为某A颁发铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证登记符合《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第一款第四项规定的可以撤销的法定情形，铅山县政府经过调查核实，并经会议研究后作出了撤销林权证的决定是铅山县政府作为原颁证机关在履行对错误颁证的纠正职责，其自行纠正错误发证的行为并无不当。上饶市政府作为复议机关，依法作出复议决定的行为亦并无不当。据此，一审法院于2016年12月21日作出（2016）赣11行初49号行政判决：驳回某A的诉讼请求。
某A不服一审判决，向江西省高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持某A的一审诉讼请求。
二审法院查明事实与一审法院认定的事实基本一致。二审法院另查明：1981年12月2日铅山县政府为国有葛仙山林场颁发了林权证（铅林证字第001289号），登记范围座落山名为“葛仙山”（1400市亩）、“娘娘庙路下”（320市亩）。1982年10月，××大队（即现××村）与国有葛仙山林场就葛仙山林权发生过争议，当时稳定山权林权办公室派人调查情况提出调解意见报请铅山县政府。1982年3月12日，铅山县政府作出铅政发（82）字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》（下简称47号批复）给天柱山场与杨村公社管委会，内容包括“根据双方关于葛仙山林权争执的书面报告，业经县林权办多次派员进行深入细致调查了解，并征求双方意见，可仍有分歧，难以达成协议。现根据历史原有资料批复决定：1.杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界、翠花亭齐以上的山场属国有林，翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村××××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2.文革后期天柱山场在娘殿附近即××葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队。”
二审法院认为：某A虽是对铅山县政府关于撤销××山场林权证的决定不服提起诉讼，但实际上某A作为争议林地、林木的使用权利人，其权属来源于所属村小组对林地的所有权，即需要解决××村小组与国有林场的权属争议作为前提。某A主张被撤销的林权证所属××山场归其所有，并不是铅山县政府主张归国有葛仙山林场所有，因此本案实际属于山林权属纠纷引起的林权登记争议。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十二条规定：“凡山林权属争议在土地改革后经双方协商已达成协议的，或已经人民政府调处作出了处理决定的，或已由人民法院审理作出了判决（裁定）的，不再进行调处”。1982年3月12日，铅山县政府已对杨村公社葛仙源两生产队、天柱山国有林场的争议山场经调处作出了47号批复，该批复决定，划分葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场具体界址，即“1.杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场界址应以翠花亭拖坑表为界、翠花亭齐以上的山场属国有林、翠花亭拖坑表齐大路以下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村××××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。2.文革后期天柱山场在娘殿附近即××葛仙源生产队山场所造的林，应归属于国有林。但双方必须实地勘定界址，以免久后肇事。占原山地面积320亩，按每亩10元山价退赔给葛仙源生产队”。之后，铅山县政府一直未依据这次调处决定内容给争议双方各自颁发林权证。《江西省山林权属争议调解处理办法》第十八条规定：“山林权属调解协议或处理决定生效后由当事人自行协商达成协议后，山林座落地的县人民政府应当及时核发或重新核发山林权证。”因此，某A及所属村小组和国有葛仙山林场应依法申请铅山县政府按照47号批复所决定的确权结果核发林权证。
而经审查本案争议的某A铅林证字（2007）1004042024号××山场林权证及其林权登记申请表的内容（权利依据栏、四至接界人、山林外业踏界勾图员和踏查人员签名栏均为空白），该林权证的颁发既未将47号批复作为权利依据来源，亦未按该批复所要求的各自权属四至范围的划定应经“双方必须实地勘定界址”的方法，该发证行为存在着事实不清、缺少权属依据、未按调处决定内容执行等问题，因此，铅山县政府于2016年3月29日作出30号决定纠正错误发证情形，符合法律规定，某A对其合法权益的保护可以通过47号批复的执行获得救济。上饶市政府作出17号复议决定，复议程序合法。因此，某A提出的上诉理由均不能成立，二审法院不予支持。据此，二审法院于2017年7月20日作出（2017）赣行终160号行政判决：驳回上诉，维持原判。
某A向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，撤销铅山县政府作出的30号决定和上饶市政府作出的17号复议决定。主要事实和理由为：一、铅山县政府和上饶市政府作出决定过程中明显程序违法。1.铅山县政府作出撤销林权证的30号决定前未做任何调查，未遵循正当程序原则，未充分听取某A的陈述和申辩，未保障某A享有的相应权利。2.铅山县政府作出30号决定后未依法进行送达，而是先将决定交给铅山县林业局，再转交给葛仙山乡政府，经过层层转交某A拿到该决定时已过多日。3.上饶市政府作出17号复议决定所载明的一些材料并非铅山县政府提交，且在行政复议阶段从未向某A出示，在一审庭审中上饶市政府承认系在行政复议过程中自行收集，明显违反法律规定。二、30号决定内容明显违法。1.该决定内容混淆了行政相对人。该决定发文对象抬头是“县林业局”，并且内容也是针对铅山县林业局报来请示的处理意见，决定结尾也是要求林业局会同乡政府办理相关手续。2.该决定中并未告知某A权利救济途径。行政决定中应当明确载明某A的救济途径并告知相关权利，但该决定中并未明确写明，并且某A在收到该决定时，没有任何组织或个人告知其救济权利及救济途径。三、30号决定适用法律明显错误，17号复议决定也认定30号决定适用法律错误，上饶市政府一审庭审时亦认可适用法律存在问题。1.铅山县政府作出30号决定时，适用了2008年4月9日的《江西省林权登记管理办法（试行）》第十二条之规定，但某A的林权证颁发时间均在该管理办法实施之前，故不应适用该管理办法。2.上饶市政府作出17号复议决定及本案一审判决中所依据的2004年《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》，在30号决定中没有任何体现。四、30号决定事实依据不足。1.某A获得争议的林权证，完全是铅山县政府为了落实江西省关于林权改革的文件，并且是由铅山县政府主导的。2.争议林场历史上一直由某A所有，并且在撤销林权证时某A与他人并无权属争议。3.以林权证的颁发无权属证明文件、缺少四至人员签名及相关单位盖章为由撤销林权证明显错误。4.二审法院对铅山县政府的47号批复认定有误，该批复某A此前从未见过，在一审庭审时铅山县政府作为证据提交时才第一次看到，该批复未向某A送达，也未实际履行相关的补偿，应认定不发生法律效力。五、铅山县政府撤销林权证系选择性执法，必将带来严重后果。综上，一、二审法院认定事实不清、适用法律错误，为维护某A的合法权益，现申请再审。
本案再审审查过程中，本院于2018年6月14日组织梁权兴等人与铅山县政府、上饶市政府调查询问。经查，梁权兴等人在一审法院作为证据提交的1982年3月5日铅山县稳定山权林权办公室《关于葛仙山林权调解意见的报告》载明，“葛仙庙、娘殿庙土改时并未分配，杨村××村的土改底册中查找不到存根；翠花亭拖坑表齐大路以上的山林属国有林，不属于杨村葛仙源两个生产队”，该办公室出具的调解意见为，“杨村公社××大队葛仙源两个生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐以上的山场属国有林；翠花亭拖坑表齐大路下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村××××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。在文化革命后期天柱山场在娘殿附近山场越界占用××葛仙源队的山场造林，应按实际320亩面积按每亩补10元山价计算退赔给××葛仙源生产队，其权属应归天柱山场所有。”因争议双方未能达成协议，1982年3月12日，铅山县政府根据上述调解意见作出47号批复。询问中，铅山县政府向本院提交图例一份，梁权兴等人确认涉案949.1亩“××”山场位于翠花亭齐以上，且国有葛仙山林场持有的铅林证字第001289号林权证涵盖了“××”山场的四至范围。
本院认为：本案争议的核心问题是再审申请人某A持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证是否具有权属依据，被申请人铅山县政府作出的30号决定及被申请人上饶市政府作出的17号复议决定是否违法。
（一）关于再审申请人是否具有“××”山场林权证的权属依据问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，再审申请人所在村组（原杨村公社××大队葛仙源3、4生产队）与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山县稳定山权林权办公室调解未能达成协议，后被申请人铅山县政府作出47号批复，该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定，应当具有法定效力。涉案949.1亩“××”山场位于翠花亭齐以上，根据47号批复关于山场界址的划分，“××”山场的林权应归属于国有葛仙山林场，故被申请人铅山县政府认定再审申请人持有的铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证无权属依据并无不当。再审申请人主张“××”山场历史上一直由其所有，但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证；其认为47号批复未得到执行、铅林证字第001289号林权证系伪造，但在行政复议及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实，不予采纳。
（二）关于30号决定是否合法以及是否需要再审改判问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因再审申请人不具有“××”山场的权属依据，铅山县林证字（2007）第1004042024号“××”山场林权证系错误发放，被申请人铅山县政府自行撤销该林权证，事实依据正确。由于《江西省林权登记管理办法（试行）》系在被申请人铅山县政府向再审申请人颁发铅山县林证字（2007）第1004042024号林权证之后施行，被申请人铅山县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定再审申请人申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此，上饶市政府在复议决定中亦予指出。但30号决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经施行并至今有效，被申请人铅山县政府能够证明再审申请人的林权证属错误发放，其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定，并不违法。在告知与送达程序方面，因被诉决定以铅山县林业局向被申请人铅山县政府“请示撤销”的方式启动，法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定，被申请人铅山县政府自行纠错后将撤销决定送达铅山县林业局，并责令该局向再审申请人转交文书、告知救济途径，履行了相关送达义务。因此，30号决定虽未直接听取相对人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，有违正当程序，但该程序不当已经通过铅山县林业局及乡级政府的相关告知等行为得以补救，且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利，被申请人铅山县政府30号决定存在的程序问题已经得到事后补正。虽然30号决定的确存在未给予再审申请人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形，但行政登记不同于行政处罚，系对既有权利的登记确认，本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与权属本身是否一致。本案被撤销的颁证行为，明显与47号批复以及铅林证字第001289号林权证重叠并发生冲突，即使人民法院因30号决定存在上述程序违法事项而责令重新作出，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人的诉累，也影响法律关系的稳定。与此同时，人民法院审理行政案件，实行两审终审制度。再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事人权利的重要错误而设立的特别救济程序。在原一、二审人民法院均已对被诉30号决定存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由撤销被诉30号决定情况下，再审复查中亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销决定与一、二审判决。
顺予指出，本案行政程序中存在的问题，被申请人铅山县政府应当在今后的工作中引以为戒。对于本案类似的林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
（三）关于被申请人上饶市政府行政复议决定是否合法问题。因再审申请人不具有涉案“××”山场的林地及林木权属，被申请人铅山县政府所作30号决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，被申请人上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款的规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。被申请人上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为的合法性，未违反上述法律规定，再审申请人认为被申请人上饶市政府该行为构成复议程序违法，不予认可。
故再审申请人申请再审的事实和理由难以成立，本院不予支持。
综上，某A的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人某A的再审申请。
二Ｏ一八年六月二十八日