论投诉类行政案件司法审查的对象（张松波）
论投诉类行政案件司法审查的对象
——对《行诉解释》第十二条第五项的再解释
摘 要：《行诉解释》在第十二条第（五）项规定，投诉人与“具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理”之间具有利害关系，认可了投诉人的原告资格。但法院如何依据该条的指引确定司法审查的对象仍存在一定的模糊性，导致同案不同判的现象层出不穷，需进一步解释。从投诉人主观公权利保护的角度出发，投诉人依据法律的明确规定享有投诉权以及与民事权利紧密连结的部分特殊公权利。根据这些主观公权利，“行政机关作出或者未作出处理”的行为是指行政机关作出或者未向投诉人作出答复的行为，行政机关对被投诉人作出的便于投诉人获得民事权利救济的行政处理决定、影响投诉人受损民事权利获得救济的行政处理决定，以及在上述两种情形中行政机关未作出行政处理决定的行政不作为。
关键词：投诉权；答复行为；行政处理决定；主观公权利
一、问题的提出
在理论界，对投诉举报的研究一直是热点，这些研究绝大多数聚焦于投诉人是否享有原告资格上。申言之，投诉举报人是否拥有概括性的原告资格，还是仅在自身合法权益受到侵害时，才具有原告资格，即所谓的公益性举报和私益性投诉的区分。该争议在学者之间和司法实践中从未平息，直到2018年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行诉解释》）出台，各种意见才基本上趋于一致。《行诉解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。该规定明确了两点：首先，为自身合法权益向有权机关寻求救济的，属于投诉；其次，确定了投诉人与具有投诉处理职责的行政机关作出或者未作出处理行为之间存在行政诉讼法上的利害关系。同时解决了理论上的两大困惑：一是明确了投诉、举报的区别。清晰的概念表述和相对统一的术语使用是一切科学研究的逻辑起点。但在此之前，投诉、举报、控告、申诉等表述在学术研究和法律法规中平行列举，很难区分彼此的不同，因此造成了不必要的混乱。《行诉解释》从权利保护角度切入，将投诉明确为保护自身合法权益的行为，其他行为如举报、控告等则框进保护公共利益行为的范围；二是赋予投诉人原告资格，否定了举报人、控告人等的原告资格。随着《行诉解释》的施行，理论界和实务界长期争论的投诉人原告资格问题已得到初步解决，有关投诉举报的理论研究似乎再无可能占据热点地位。实则不然。通常情况下，当投诉人为自身合法权益向行政机关投诉后，行政机关经调查会对投诉人作出答复，对被投诉人作出处罚或不予处罚的行政处理决定。此时，《行诉解释》第十二条第（五）项中，“作出或者未作出处理”指的是行政机关针对投诉人的作出答复行为及相应的不作为？还是行政机关针对被投诉人作出的行政处理决定及相应的不作为？还是两者均属于该条中的“处理”及“未处理”的行为？《行诉解释》并未对此加以明确。这对法院的案件审理工作产生了不小的困扰。笔者从公开的裁判文书中搜索了大量有关投诉举报类的生效裁判文书，就如何解读“作出或者未作出处理”并确定司法审查对象，不同法院的裁判观点不一，裁判结果各异，以下仅举几例加以说明。
针对行政机关向投诉人作出的答复行为，有的法院认为是告知行为，不属于行政诉讼的受案范围，当然也不是行政机关作出“处理”的行为；有的法院却认为，投诉人与答复行为具有利害关系，并对答复行为进行合法性审查，也就承认了答复行为属于《行诉解释》第十二条第（五）项中“作出处理”的行为。请看下表：
在案例一中，法院认为，行政机关作出的答复行为仅告知原告投诉事项的认定及处理情况，并未创设新的权力义务，该投诉答复系告知行为，故不具有可复议、可诉讼的特性，即不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，从而否认答复行为系行政机关“作出处理”的行为。在案例二、案例三中，法院均认可答复行为系行政行为，并进行了合法性审查，也就确认答复行为系行政机关“作出处理”的行为。两者的区别仅在于前者将答复行为作为行政处理决定进行了实体审查，后者则从程序上对答复行为进行审查。
针对行政机关向被投诉人作出的行政处理决定，有的法院认为，行政机关作出的处理决定系保护公共利益而为，故投诉人与该处理决定之间不具有利害关系，不是适格原告。有的法院则认为，行政处理决定影响投诉人的合法权益，故投诉人与行政处理决定之间具有利害关系，投诉人具有原告资格。请看下表：
在案例四中，法院认为行政处理决定系为保护公共利益而为，故投诉人与其之间没有利害关系，间接否认了行政处理决定系“作出或者未作出处理”的行为。但在案例五中，法院则持相反的观点，认为投诉人为自身利益才寻求行政机关的介入，故行政处理决定显然对其合法权益造成影响，投诉人不服行政机关的行政处理决定，应当可以提起行政诉讼，承认了行政处理决定属于“作出处理”的行为。
从这些案例可以看出，法院在解读并适用《行诉解释》第十二条第（五）项时，“作出或者未作出处理”的行为究竟指向哪一个行为存在观点不一的情形，甚至从一个极端走向了另一个极端。这就是法院在司法审查过程中所遇到的现实困境。由于法院审理行政案件必须依托行政行为，当《行诉解释》第十二条第（五）项中“行政机关作出或者未作出处理”指向不明确，不同法院把握裁判尺度不一时，实有必要从理论上对该问题进行深入探讨。
二、同案不同判原因之剖析
所谓同案不同判，指的是不同的审判组织对同一个“法律问题”（question of law）作出不一致的判断，导致裁判发生冲突，造成司法不统一。经过多年的实践和不断完善，法院在同类型案件裁判尺度的把握上已经相对统一，同案不同判现象逐年减少。但在投诉举报行为司法审查领域内，同案不同判现象非常突出，根源在于不同法院理解行政机关“作出或未作出处理”时出现了严重的分歧。从主观公权利保护的角度看，主要原因表现在以下几个方面：
1.混淆了民事权利和主观公权利
投诉人系民事权利受到另一个民事主体的侵害才依据法律规定向行政机关提出请求，要求公权力的介入。正是基于投诉行为，投诉人、被投诉人和行政机关之间才形成了复杂的三角关系。请看下图：
由上图可见，投诉人与被投诉人之间因民事侵权形成了民事法律关系；投诉人与行政机关之间因投诉行为，形成了投诉处理关系；行政机关与被投诉人之间则因行政权能形成行政管理关系。虽然投诉人同时享有民法上要求被投诉人弥补损害的私权利，以及在特殊情形中公法上要求行政机关查处违法行为的主观公权利，但这两个权利性质不同、彼此独立，并不能混同。一旦混同，会出现将行政处罚的事实简单地与应当获得民事赔偿勾连起来，认定生产经营者应付惩罚性赔偿之民事法律责任。这实际上是未能准确区分承担行政法律责任和民事法律责任的判断标准，导致行政法律责任的承担并不必然导致民事法律责任的连锁反应。
2.混淆了主观公权利和客观公权利
依照法律规定，行政机关具有查处相应违法行为的法定职责。但行政机关自身的执法力量非常有限，其不可能也无法随时随地发现违法行为，并作出处理。在执法任务繁重、监督对象众多的当下，举报的功能定位已从监督公权力运行转向弥补行政机关执法能力不足，并在行政实践中发挥着积极的作用。以江苏省南京市为例，根据原南京市工商局统计，截止2019年1月，该市的市场主体共有1414654个。而同期南京市范围内具有行政执法资格的执法人员共有2059人。面对如此艰巨的市场监管任务，仅凭市场监管局的执法力量，显然无法应对。如果允许公民通过投诉参与社会治理，则会起到事半功倍的效果。该局官方网站还显示，在2018年，12315平台共接收消费者诉求277860件，其中投诉74814件、举报9686件、咨询193077件，其他278件。如果没有投诉人的参与，行政机关无论如何也不可能发现数量如此庞大的违法线索。但必须明确的是，行政诉讼法以保护公民、法人和其他组织的主观公权利为主。在投诉处理法律关系中，一般情况下，投诉人享有的主观公权利仅是法律明确规定的投诉权。行政机关对被投诉人作出的行政处理决定系出于保护公共利益的目的而为之，因此即便投诉人偶然得到利益，也仅是客观公权利的反射。不对该问题正本清源，会导致法院赋予投诉人原告资格后，直接将所有行政机关作出的行政处理决定纳入司法审查，致使原告资格的泛滥。另外，行政诉讼如不能准确把握其在整个社会纠纷解决机制中的定位，随意放宽利害关系的认定，扩大司法审查至保护客观公权利范围，还会出现各种救济途径相互重叠，进而抵消行政诉讼救济功能的消极后果。因为除行政诉讼之外，上级行政机关的考核、监察委员会的介入以及信访等都会对行政机关的投诉处理情况进行有效监督，行政诉讼仅是众多救济手段中的一种而已。
3.混淆了民事诉讼和行政诉讼的边界
理论上看，公法与私法之区别，常发生于个案之中，法院必须衡量系争法条与个案之特色。一般而言，只有当系争法条与个案显示出强烈公共利益色彩时，法院始得认定其属于公法案件；反之，若系一般人民间亦可能相互成为该项法律之权利义务关系主体，或依社会通念属于一般人们间所能完成之案件，则为私法案件。行政争议与民事争议相关联的案件虽然在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。有的案件形式上是民事争议案件，但实质上却是行政争议案件；有的案件中行政争议与民事争议的处理可以分开，而有的情况下两者却不能分开。在实践中，由于投诉人民事权利和主观公权利可能同时存在，形成了这两个权利相互交织的局面，导致法院在判断审查内容时容易形成保护投诉人的投诉权时，受到民事权利保护外溢的影响，自然而然过度至审查投诉处理决定的审查进路，将本应通过民事途径处理的纠纷，统统囊括进行政诉讼之中。
4.忽略特殊情形中民事权利的保护需要行政机关介入的必要性
一方面，投诉人的民事权利保护应当通过民事途径解决，不可通过投诉恣意要求行政机关介入。但另一方面，在一些特殊的情形中，投诉人仅以个人之力通过民事诉讼很难获得完全的权利救济，行政权的介入是必要的。如相邻权纠纷中，邻人未取得规划审批手续即建设高楼，严重影响邻居的通风、采光。该侵权行为从性质上看，应属民事法律关系无疑，只要通过民事途径寻求救济即可。与此同时，受害人也可以根据法律规定向有权机关投诉，要求启动行政程序，查处违法行为以保护其个人合法权益。针对投诉人的投诉，行政机关作出的行政处理决定既是加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，维护公共利益的需要，同时也保护了投诉人的合法权益，此时投诉人便与行政机关作出的处理决定之间具有利害关系。因此，盖然性地认为行政机关针对被投诉人的行政处理决定系保护公共利益而为，投诉人不能针对行政处理决定提起行政诉讼，实属以偏概全。
5.忽略答复行为是否属于受案范围的先行判断
根据我国的行政诉讼法，原告起诉首先要属于行政诉讼的受案范围，其次才考虑诸如原告资格、起诉期限等其他起诉要件。从《行诉解释》第十二条第（五）项看，该条只明确了与“行政机关作出或者未作出处理”行为有利害关系的投诉人具有原告资格，似乎仅涉及利害关系判断的问题。实际上，还隐含了受案范围的问题，这是很多理论研究所没有注意到的盲点。通说认为，行政相对人与行政行为具有直接利害关系，因而当然具有原告资格。就答复行为而言，投诉人作为相对人，并不存在利害关系判断的问题，其本人作为行政相对人当然对答复行为具有利害关系。司法实践中，法院往往纠结于答复行为系告知行为还是行政处理决定，而非利害关系的有无。反对者认为，“行政行为必须是能够产生和具有一定法律效果的行为。所谓法律效果或法律意义，是指主体通过意志为行政相对人所设定、变更或消灭的某种权利义务关系，及所期望取得的法律保护。行政行为作为行政主体的一种意思表示，只有当这种意思表示具备了为行政相对人设定、变更或消灭某种权利义务的内容时，才具有法律意义。如果一个行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是法律行为。”。因为，答复行为仅告知投诉人投诉的处理情况和结果，并未设定新的权利义务，系告知行为，并不属于行政诉讼的受案范围。在我国台湾地区也有类似的观点，认为“公平交易法”下的举报答复属于观念通知。观念通知系行政行为的对立物，行政机关如果就某一事件的真相及处理的经过，通知当事人且并未损害他的任何权益，则属于观念通知。学者闫二尔宝认为，告知行为也被认为是行政主体在行政执法过程中，依法将有关事项告知行政相对人一方，使之知晓的行为。前述案例一即属此种情形，将答复行为排除在行政诉讼的受案范围之外。支持者认为，法律法规已经明确规定了投诉人具有投诉的权利，且行政机关在办理投诉时负有告知处理结果的法定义务，故答复行为属于行政处理决定。案例二、案例三都持有此观点。如果仅根据《行诉解释》第十二条第（五）项确定的利害关系标准，这些争论均无法加以澄清，司法实践中，不少法院恰恰忽略了答复行为是否属于受案范围的先行判断。
6.利害关系标准存在模糊性，实践中难以把握
概念是法律构造的工具，是法律体系的基石，离开了概念，法理将无所依附、法律亦无法表达。事实上，任何法典化的努力乃至判例法的规则都无法离开法律概念而存在，不仅如此，“透过概念，混沌变成了有秩序的宇宙，透过概念，杂乱变成了一部伟大的艺术作品: 一个法律的魔术宫殿”（Sohm语）。在我国行政诉讼法研究领域内，利害关系是非常重要的一个概念，它是判断第三人是否具有提起行政诉讼原告资格的标准。但如何理解“与行政行为有利害关系”，学界观点并不相同。有观点认为，只要行政行为对起诉人的权利义务产生了实际影响，不论这种影响或利害关系是直接的还是间接的，起诉人即具有原告资格；有观点认为，利害关系是公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系；还有观点认为，利害关系指的是第三人对行政行为的标的享有合法权益，行政行为侵犯了该权益，第三人因此与行政行为形成法律上的利害关系。学界纷纭的观点无助于法院在具体案件中准确把握立法本意，判断第三人是否具有原告资格。在投诉类行政案件中，情况尤为特殊。投诉人与行政机关对被投诉人作出的行政处理决定之间是否具有利害关系仍然莫衷一是，导致不同的法院作出截然不同的裁判。
由于以上六个方面问题在理论研究和司法实践中的存在，给法院理解和适用《行诉解释》第十二条第（五）项，确定投诉类行政案件司法审查的对象带来了极大的困扰，也是法院同案异判的根本原因之所在。而走出困境的路径就在于首先明确投诉人究竟享有哪些主观公权利，只有在这些主观公权利的指引下，法院才能准确判定“行政机关作出或者未作出处理”的具体内涵。
三、投诉人主观公权利有无之判断
主观公权利，从公民的角度来看，是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。主观公权利的实践意义在于司法救济。申言之，只有当公民的主观公权利遭受公权力的侵害，公民才可以向法院提起行政诉讼。与主观公权利相对应的概念是客观权利，即全部公法规定的总和，是法律义务和主观权利的根据。如果公民认为行政机关侵害其权利，但该权利仅是客观权利，即法律保护的公共利益，公民仅通过公共利益的保护获取反射的利益，则因其缺乏个人主观权利而不具有原告资格。主观公权利的概念一经提出，便得到了广泛的认可。有学者就认为，即便投诉人偶然受益，在法律上就缺乏请求行政机关作为、不作为或容忍的权利，且其请求权被拒绝时，在公法法规上也没有司法救济的手段，此种情形，就属于反射利益或者法规的反射效果。通常情况下，法律或规章仅规定了投诉人可向有权机关投诉，行政机关应当在调查结束后，将调查情况告知投诉人。而对于行政处理决定，多数法律法规并未明确投诉人具有提起诉讼的权利，且行政机关作出该行为纯粹为保护公共利益，故投诉人缺乏法院应予保护的主观公权力，一般不具有请求权。据此，投诉人在投诉过程中享有的主观公权利包括以下两项：
1.投诉权
如何判断当事人是否享有一项主观公权利？德国学者毛雷尔认为，如果有效的法律法规（行政的法律义务即由此而来）不仅是为了公共利益，而且至少也是为了公民个人的利益，就应当肯定主观权利。某个法律规定对公民有利尚不足以确立一个主观权利，而只是提供一个有利的权利反射。只有公民个人权益成为法律的目的时，才构成主观权利。主观权利的成立涉及如下两个问题：首先，是否存在规定行政机关应当采取特定行为（行政的法律义务）的法律规定？其次，该法律规定是否——至少也——以保护个人利益为目的（个人利益）？ 就投诉答复行为而言，投诉人享有行政诉讼应予保护的主观公权利。
（1）法律、规章等规定了行政机关应当针对投诉人的投诉作出处理的法定义务。依照法律规定，行政机关具有查处违法行为的法定职责。但行政机关自身的执法力量非常有限，其不可能也无法随时随地发现违法行为，并作出相应的处理。因此，在我国不同的行政领域中，行政机关制定了数量不菲的部委规章，鼓励民众通过投诉向行政机关提供违法线索，以弥补行政机关执法力量和能力的不足。这些规章虽然在内容上存在些许不同，但在职权依据、权利义务、办理程序等方面却大同小异。
笔者搜集了13个有关投诉举报的管理办法等。在这13个部委规章中，均明确规定了处理投诉人投诉的法定机关和受理的条件；有10个规章规定了受理期限，9个规章规定了办理期限和延长办理的情形；12个规章规定了处理投诉的行政机关负有将投诉处理结果告知投诉人的义务，同时还进一步明晰了告知的内容。以《食品药品投诉举报管理办法》为例，在第一条就明确了制定该办法目的之一便是“规范食品药品投诉举报管理工作”；在第四和第五条确定了国务院食品药品监督管理部门和地方各级食品药品监督管理部门作为办理投诉事务的法定机关；在办法中还对投诉的受理、办理程序作出具体而详细的规定，并要求“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。” 2018年3月1日起施行的《政府采购质疑和投诉办法》在第三十三条第（三）项甚至规定，投诉处理决定书应当告知相关当事人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，以及提起行政诉讼的权利和起诉期限。所以，行政机关已经制定了相关投诉管理办法，从职权依据、行政程序、权利义务等方面将投投诉人的投诉权保护落到实处。除部委规章以外，一些位阶更高的法律也明确规定了投诉人在特定情形中，可以针对侵犯其民事权益的违法行为投诉的权利，比如城乡规划法第九条就赋予任何单位和个人举报或者控告违反城乡规划行为的权利，也规定了城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告及时受理并组织核查、处理的义务。由此可见，实定法不仅赋予了投诉人投诉权，同时还从法定职责、办理程序、答复内容等方面确定了行政机关向投诉人作出答复的法定义务。
（2）法律、规章保护投诉人的个人利益。一般而言，利益指向可以从法律规定中推断出来。有些法律明确规定以保护个人合法权益为目的；如果没有这种明确规定，就需要借助一般法律解释方法认定有关法律规定是否应当以及应当保护什么样的个人合法权益。从投诉人的公权利看，一部分的法律规定直接在立法目的中就确定了保护投诉人合法权益的立法意图，例如，《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》在第一条就明示其立法目的：规范住房城乡建设领域违法违规行为举报管理，保障公民、法人和其他组织行使举报的权利，依法查处违法违规行为。可见，住房和城乡建设部将投诉作为公民、法人和其他组织行的一项权利。又如，《价格违法行为举报处理规定》在第一条也明确，为保障公民、法人或者其他组织依法举报价格违法行为的权利，规范价格主管部门对价格违法行为举报的受理、办理、告知等工作，根据《中华人民共和国价格法》及有关法律、行政法规，制定本规定。上述两例均可说明，除了保护社会公共秩序外，一部分法律、法规也以保护投诉人的投诉权为根本目的。
2.与民事权利紧密联结的公权利
通常而言，受害人民事权利的弥补并不需要行政机关的介入，平等主体之间通过合法途径即可化解矛盾纠纷。例如基于购买行为而产生的侵权纠纷，受害人完全可以直接向法院主张其合法权益。原则上，投诉人也无法针对行政机关作出的行政处理决定提起行政诉讼。但在一些特殊情形中，当民事权利受到损害后，只能借助行政机关的介入才能得到完全救济，或者行政机关的介入会使得民事权利能够更全面、快捷地得到救济。换言之，行政机关在一些特殊情形中负有介入民事法律关系，保护受害人合法权益的义务。以殴打他人为例，A对B实施了殴打行为，造成B轻微伤。该纠纷显然属于平等主体之间的纠纷，B可以提起人身侵权之诉，要求A对其受到的损害予以赔偿，也可以依照治安管理处罚法第九条的规定，要求行政机关介入组织调解。但仅民事赔偿显然不足以完全覆盖B的合法权益，故其还可以向公安机关投诉A的违法行为，要求公安机关对A给予治安处罚。对于民事赔偿，B完全可以通过自身的努力，向法院提起诉讼，实现权利的保护。但对于B而言，其当然不能以自力救济的方式自行将A实施行政拘留。因此，当行政机关具有保护投诉人合法民事权益时，投诉人便享有与民事权益具有紧密连接的主观公权利。
四、对《行诉解释》第十二条第（五）项的再解释
有损害就应当有救济。通过以上分析，投诉人享有投诉权，同时一些民事权利受到损害时，请求公权力的介入也是必要的。一旦这些主观公权利被行政机关侵害，投诉人便可依法提起行政诉讼。当然，法院审理行政案件时必须以行政行为为依托，这就需要确定法院司法审查的对象，明确《行诉解释》第十二条第（五）项中“行政机关作出或未作出处理”的所指。
1.行政机关向投诉人作出答复行为或未作出答复的行为
首先，行政机关向投诉人作出答复的行为。投诉作为一种特殊的制度安排，设定的初衷在于通过投诉人向行政机关提供被投诉人的违法线索，触发行政程序，达到保护投诉人自身合法权益的目的。为全方位保护投诉权，行政机关的答复行为应当受到司法审查。其实，投诉答复行为具有行政行为的处理性，并非程序性的告知行为。因为，在有关投诉举报的法律规范中，不仅规定了履行答复职责的行政主体、履行答复的行政程序，还明确要求行政机关在调查处理后，将结果告知投诉人。因此，从法律效果上看，举报人依法享有举报权、要求答复权等行政法权利。既然举报行为以请求权为后盾，那么举报答复行为的行政法律行为属性也就非常明确。有必要明确的是，投诉权是一种比较特殊的权利，如同政府信息公开领域内的知情权一样，行政机关答复行为的处理性主要体现在行政机关应当按照行政程序的明确规定，将有关调查处理的真实信息及时提供给投诉人。
其次，行政机关未向投诉人作出答复的行为。前文已述，为保护个人的合法权益，投诉人依据法律或者规章等规定享有向有权机关提出申请，要求行政机关启动行政程序，并作出答复，告知调查处理结果的权利。既然投诉人享有投诉权，行政机关在收到申请后在相当期限内未向投诉人作出答复的，就侵害了投诉人的投诉权，该不予答复的行为构成行政不作为，应当属于“未作出处理”的情形。事实上，不履行答复行为和答复行为本身就是一个硬币的两面。
2.行政机关向被投诉人作出的行政处理决定或未作出处理的行为
作为行政相对人，投诉人因实定法的规定，享有投诉权，故对答复行为可提起行政诉讼。但投诉人对行政机关向被投诉人作出或不作出行政处理决定则多数情况下不享有应予保护的主观公权利，故其与作出或不作出行政处理决定的行为不存在《行诉解释》第十二条第（五）项中所明确的利害关系。然而，在一些特殊情形中，行政机关具有保护投诉人民事权益的法定义务，故投诉人与行政机关作出或未作出处理的行为具有利害关系。
首先，行政机关作出的便于投诉人民事权利获得救济的行政处理决定。理论上看，民事权利和主观公权利应通过不同的法定途径得到救济，因而法律一般不会提供重复的救济，即一项权利不能依照民事法律的规定得到保护的同时，还能依照行政法的规定得到保护。但实际上，确实有一些权利可以通过以上两种方式获得保护。比如，当邻居建造的违法建设妨害了当事人的通风采光时，其可以依据民法典第二百九十三条的规定，要求邻居停止侵害，排除妨碍，赔偿损失；也可以依据城乡规划法、住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法的规定向行政机关投诉，要求行政机关介入，查处违法建设，消除侵害。以上两种途径均可以达到保护相邻权的目的。不过，从当事人的角度而言，通过投诉达到保护合法权益的方式显然便捷又经济。由于行政机关的处理决定对投诉人的合法权益造成直接影响，故投诉人可以向法院提起行政诉讼，质疑该处理决定的合法性。实践中，公平竞争权也属此列。
其次，行政机关作出的影响投诉人受损民事权利获得救济的行政处理决定。私权利和公权利虽非泾渭分明，但受到侵害后通常应依据不同的法律规定寻求救济途径。不过，两者也非完全不可交叉、相互平行的权利，在一定情形中，两者不但会重合，还可能形成互动、共振现象，即行政处理决定影响民事权利救济的实现。比如，在特许经营领域内，当特许经营权受到当事人侵犯时，特许经营者应首先寻求行政机关的保护而不是直接以第三人为被告提起民事诉讼，行政许可机关收到保护申请后应当及时采取有效措施加以保护。再如，某条河流是甲县和乙县的界河，甲县渔业局给张某颁发了养殖许可证，乙县渔业局给李某颁发了捕捞许可证。张某认为李某捕鱼而侵犯其养殖权，李某认为自己捕捞合法，有捕捞证为依据。此时，张某直接到法院起诉李某侵权是不合适的，因为双方的纠纷表面上是民事纠纷，实质上是两个行政机关之间的行政争议。张某认为李某侵害其养殖权时，应当首先寻求甲县渔业局的保护。不过，如果行政机关作出的行政处理决定对投诉人寻求民事救济不产生直接影响，即便投诉人偶然因为行政处理决定获得利益，其也仅是反射的利益，故投诉人不能针对此类行政处理决定提起行政诉讼。最为典型的例子便是违法行为被查实后，投诉人能够依据相关规定获得一定数量奖励的情形。《举报、查处侵权盗版行为奖励暂行办法》规定，举报人的举报事实清楚、查证属实并符合其他条件的，对举报人进行奖励。由于处罚决定仅是保护社会公共利益，或者在特殊情形中，兼顾保护投诉人的合法民事权益，故投诉、举报人得到奖励仅是行政机关在保护公共利益时客观权利的反射，投诉、举报人不能针对行政机关作出或者不作出行政处罚决定提起行政诉讼。
再次，行政机关未向被投诉人作出上述行政处理决定的情形。在前述两种情形中，投诉人对行政机关的行政处理决定享有主观公权利，与行政处理决定具有利害关系，可以提起行政诉讼。与此相对应，如果行政机关未作出行政处理决定的，该不作为当然也影响投诉人的合法权益，故对未作出处理的，也可以提起行政不作为之诉。
五、结束语
由于法律文本中概念语词的模糊性和意义的不确定性、法律漏洞的必然存在、法律规范的滞后性、法律规范之间的冲突及法律价值的隐藏等众多原因，导致法律解释成为司法裁判的必然前提。最高人民法院在颁布《行诉解释》后，通过编写的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》对该条作出了说明。投诉处理行为可诉需要满足两个条件：一是行政机关作出或者未作出处理。这里的“处理”指的是对相对人的权利义务或者地位加以改变或者意图改变。二是投诉的目的在于维护投诉人的合法权益。行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。比如，按照产品质量法的规定，产品质量监督部门或者工商管理部门接到产品问题的申诉后，可以对生产或者销售者进行调查，如果问题属实，则可以作出处罚决定等相关处理。因此，该投诉、申诉行为可诉。如果申诉人是出于消费目的的购买者，则其原告资格应当得到认可。虽然最高人民法院对《行诉解释》第十二条第（五）项规定中“处理”进行了说明，但并未清晰回答投诉人司法审查对象究竟为何的问题。笔者从主观公权利出发，对该条进行了再解释，厘清了司法审查的对象。当然，除了投诉类行政案件司法审查对象确定外，有关投诉举报类行政案件的其他疑难问题仍然不少。例如，如何认定职业打假人？是否赋予购买了商品的职业打假人原告资格？如何对答复行为进行司法审查等。这些问题都对法院的司法智慧提出了巨大挑战，法院的裁判不但关涉到个案的公正，对我国目前所处阶段的社会治理都会产生不小的影响，因此如何妥善处理这些问题仍然有待理论和司法界进一步的深入研究。本文仅是将投诉举报类案件的司法审查向前推进了一小步而已。（来源：东南法学编辑部）