收到行政指导书不服，能申请行政复议吗？
编者按：
水泥协会因组织价格垄断被处罚后，对随处罚作出的行政指导书不服申请复议被驳回。最高法院认定行政指导书属行政指导行为，未设定具体权利义务，不具强制法律效果，不属复议受案范围，维持原判。提示反垄断守法义务属于行政指导
——某省水泥协会与国家市场监督管理总局反垄断行政复议案
【基本案情】
2022年6月，某省市场监督管理局对该省水泥协会组织推动该省13家水泥企业达成并实施统一上涨水泥产品价格的横向垄断协议行为作出行政处罚决定，并同时对该水泥协会作出行政指导书，要求该水泥协会根据指导意见进行全面整改，依法经营，制定整改方案，明确整改任务和完成时限。某省水泥协会认为被诉行政指导书为其设定了整改和报告义务，属于强制性行政行为，申请行政复议。国家市场监督管理总局以行政指导书不属于行政复议受案范围为由驳回复议申请。某省水泥协会不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉复议决定，责令国家市场监督管理总局受理其提出的行政复议申请或撤销被诉行政指导书。
【裁判结果】
北京知识产权法院一审认为，被诉行政指导书属于行政指导行为，不属于行政复议的受案范围，判决驳回某省水泥协会的诉讼请求。某省水泥协会不服，提起上诉。最高人民法院二审认为，反垄断行政执法机构因垄断行为作出行政处罚决定的，可以对行政相对人同时作出行政指导。虽然被诉行政指导书的部分内容使用了“不得”“应当”等带有强制性色彩的措辞，且要求某省水泥协会定期报送自查报告，但上述意见主要为重述反垄断法等法律法规及规范性文件已明确规定的内容，旨在通过提醒、建议等方式劝导某省水泥协会及其工作人员自觉遵守反垄断法等法律法规及规范性文件规定的禁止性要求或守法义务，并无为某省水泥协会设定、变更、消灭具体权利义务的内容。且被诉行政指导书并未限制某省水泥协会的自主选择权，亦不具有事实上的强制性法律效果。因此，被诉行政指导书属于行政指导行为，不属于行政复议受案范围。故终审判决，驳回上诉，维持原判。
【典型意义】
本案系对反垄断行政指导行为的司法审查，对促推反垄断执法机构柔性执法具有积极意义。本案裁判明确了判断反垄断行政指导行为是否超越指导边界的判断标准，一方面体现了人民法院对反垄断行政执法的司法监督，以确保反垄断法准确适用，维护行政相对人合法权益；另一方面体现了司法机关对反垄断执法机关依法开展行政指导行为的尊重与支持，以加强执法司法协同履职，共同维护公平竞争市场秩序。
【案号】
一审：北京知识产权法院（2024）京73行初9068号
二审：最高人民法院（2025）最高法知行终849号（来源于最高人民法院发布2026年人民法院反垄断典型案例）
专家评析
————知法善用、保护权益————
维权攻略
————类案参考、行动指南————
（以下攻略仅针对特定的情形，若情况不同请咨询邓杰律师）
先分清文书性质
收到文书先别急着复议，逐条看内容是在重述法律规定、提整改建议，还是直接设定义务、限制权利，性质不同救济路子完全不同，这一步判断错了后面全白忙。
确认处罚和指导分开应对
行政处罚决定和行政指导书是两回事，对处罚不服就针对处罚在法定期限内申请复议或起诉，对指导书有异议则通过沟通反映渠道表达，别混在一起主张。
核对指导内容有无越界
把指导书内容与反垄断法等法律法规逐条比对，看是否超出重述已有规定的范围，有无附加法律没有的新义务，发现越界迹象及时记录，作为后续维权的依据。
收集沟通往来证据
保存与执法机关的约谈记录、往来函件、书面答复和整改报送材料，证明自己对指导事项的响应过程，一旦后续发生争议，这些材料能还原事实全貌。
按期报送整改材料
即便对指导有想法，也按文书要求的时间节点报送自查和整改情况，履行配合义务，避免因消极应对被认定为拒不整改而招致更严厉处理。
必要时找专业律师把关
垄断案件专业性强、程序复杂，涉及听证、复议、诉讼多个环节，尽早让专业律师介入，帮助判断文书性质、把握救济期限、制定整体应对策略，少走弯路。
问疑解惑
———提出问题、得到解答————
（以下问答仅针对特定的情形，若情况不同请咨询邓杰律师）
问题1：行政指导书能申请行政复议吗？
答：一般不能。行政指导书只是行政机关以提醒、建议方式劝导相对人守法，没有设定、变更或消灭具体权利义务，也不具有强制法律效果，按照行政复议法的规定不属于复议受案范围。
问题2：行政指导书里的应当不得算不算强制要求？
答：不算。判断关键看内容实质而非措辞，即便文书用了应当、不得等字眼，只要内容只是重述法律法规已有的禁止性规定，劝导意味大于强制意味，就仍属行政指导行为。
问题3：收到行政指导书要不要按要求整改？
答：建议配合。行政指导虽非强制，但主管部门同时作出的行政处罚是有强制力的，按指导意见主动整改有助于消除违法后果、降低后续执法风险，置之不理可能引来进一步检查。
问题4：对垄断处罚本身不服怎么救济？
答：可以就行政处罚决定依法申请行政复议或提起行政诉讼，这是独立可诉的行政行为，有明确期限限制。不要把力气花在不可诉的行政指导书上，要找准真正的救济对象。
问题5：行政指导行为有没有边界？
答：有。如果名为指导实为强制，为相对人设定了新的义务或限制了自主选择权，就可能转化为可诉的行政行为。法院审查时会看文书内容是否超出重述和劝导的限度。
问题6：哪些文书不能复议但能反映问题？
答：行政指导、行政建议、约谈提醒这类柔性执法文书通常不可复议，但相对人可以通过陈述申辩、与执法机关沟通、向上级反映等方式表达意见，维护自身权益。