水务局怠于履行其行政职责，检察院诉其违法获法院支持
兴仁县人民检察院诉兴仁县水务局行政不作为一案
普安县人民法院行政判决书
（2017）黔2323行初9号
编写人
普安县人民法院第四审判团队员额法官 李畅君
案件索引
2017-06-05|贵州省普安县人民法院|一审|（2017）黔2323行初9号|
裁判要旨
一、人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”对被诉行政行为包括行政机关作为和不作为的合法性进行审查，怠于履行行政职责也是违法。
三、县级以上地方人民政府县级以上地方人民政府水行政主管部门应当依照《中华人民共和国水土保持法》的规定，积极履行对本行政区域内水土保持的监督管理工作。在诉讼过程中被告改变了行政行为，积极履行了部分行政行为，对积极履职的行为予以认定，但因社会公共利益仍处于受侵害状态，应当判决被告继续履行行政职责。
关键词
检察机关 行政公益诉讼 怠于履行行政职责 行政行为违法
基本案情
公益诉讼人兴仁县人民检察院。
法定代表人唐力，系该院检察长。
被告兴仁县水务局。
法定代表人何忠书，系该局局长。
公益诉讼人兴仁县人民检察院以被告兴仁县水务局怠于履行行政职责违法并履行行政职责提起行政公益诉讼。
公益诉讼人兴仁县人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，2012年兴仁县下山镇远程煤矿（以下简称“远程煤矿”）经贵州省水利厅等主管部门批准改为露天开采煤矿。自2013年3月远程煤矿开采以来，兴仁县水务局多次对远程煤矿水土保持工作开展监督检查工作，发现远程煤矿在水土保持方面未严格按照贵州省水利厅《关于兴仁县下山镇远程煤矿（扩建）工程水资源论证报告书的批复》等要求进行开采和治理，存在水土保持设施未经验收擅自投入使用及在杨家田、官家洞违法堆放废渣等违法行为，杨家田堆放的废渣量为568038立方米、官家洞废渣量为425936立方米。兴仁县水务局对远程煤矿违法堆放废渣行为未及时制止进行行政处罚，并督促远程煤矿清除违法堆放的废渣，而是书面要求远程煤矿完善手续编报水土保持变更报告向贵州省水利厅报批。兴仁县水务局未依法履职，采取有效措施制止和纠正远程煤矿违法行为，导致远程煤矿矿区生态环境受到损害并一直处于受侵害的状态。2016年12月23日，公益诉讼人向被告提出检察建议，督促其依法履行监管职责。2017年1月18日，兴仁县水务局予以书面回复，对远程煤矿水土保护设施未经验收擅自投入使用和在官家洞、杨家田处堆放废渣的行为，拟给予远程煤矿人民币19879480元的罚款。同月20日，公益诉讼人与兴仁县水务局召开座谈，就落实检察建议提出意见。同月23日，被告向远程煤矿下发责令改正通知书，要求其在2017年2月10日前自行将弃渣清除。期限届满后，经公益诉讼人多次实地核查，远程煤矿仍未对堆放的废渣进行清理，兴仁县水务局也未按照《中华人民共和国水土保持法》第五十四条、第五十五条规定的监督管理职责指定有清理能力的单位代为清理，官家洞、杨家田处废渣中的大量煤矸石已经发生大规模的自燃，在自燃过程中释放大量的有毒有害气体，导致堆场周边区域的植被严重受损，社会公共利益仍然处于持续受侵害的状态。公益诉讼人认为，兴仁县水务局怠于履行管理职责，造成远程煤矿水土保护设施未经验收擅自投入使用和在官家洞、杨家田处堆放废渣的行为，造成环境污染及安全隐患，危害当地群众身体健康，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国水土保持法》第二十五条、第二十八条、第五十四条、第五十五条和《贵州省水土保持条例》第十九条的规定，被告作为法定的水行政主管部门，未依法履行监管职责。检察机关发现上述情况后，依法向被告提出检察建议，虽然被告在期限内采取了一定措施，但并未依法全面履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《贵州省高级人民法院关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，提起行政公益诉讼。请求判令：1、请求确认兴仁县水务局对兴仁县下山镇远程煤矿的环境违法行为怠于履职的行为违法；2、请求判令被告兴仁县水务局对兴仁县下山镇远程煤矿的环境违法行为履行监管职责。
被告兴仁县水务局辩称：一、对起诉状所称的主要案件事实没有异议。兴仁县下山镇远程煤矿自开办以来，被告作为水行政管理机关积极履行日常执法监管职责。主要体现在：同省水利厅和州水务局开展对远程煤矿水土保持工作监督检查20余次，下达监督检察意见69条、环境治理综合执法队工作台账4次；与省水利厅、州水务局三级联合监督检查2次，省水利厅以正式文件下达整改意见2次共计10条；与州水务局联合执法检查4次，现场下达监督检查意见20条；兴仁县水务局独立对下山镇远程煤矿水土保持执法监督检查10次，现场下达监督检查意见29条，以正式文件下达整改意见2次共计10条，下达督办整改文件2次；下达责令停止水事违法行为通知书2次。这些工作的开展，虽然对远程煤矿水土保持措施的落实和整改起到积极的促进作用，但对远程煤矿在水土保持方案确定存放地点以外的官家洞、杨家田堆放的废渣未按规定进行清理等有效处理。二、被告兴仁县水务局正在按照兴仁县人民检察院的检察建议和上级有关部门的要求开展执法监管工作，远程煤矿治理工作有序推进。一是被告已经在广泛收集违法证据认定违法事实的基础上，按照法定程序对远程煤矿在方案确定的场地外堆放废渣的违法行为处以12127688元的行政罚款处罚。一旦处罚决定发生法律效力，被告就立即依法申请执行；二是除官家洞、杨家田两处废渣外，该矿其他区域的治理措施正在按计划落实：矿区的排土场挡墙、截排水沟、土地整治、植被恢复等正在按进度要求推进完善；三是针对官家洞、杨家田两处废渣的治理，在制定临时措施开展治理，确保污染不扩大的同时，已按照贵州省水利厅《关于印发﹤兴仁县下山镇远程煤矿（扩建）水土保持整改意见﹥的通知》要求，有序开展各项工作。目前，治理整改方案已通过专家咨询、评审并向省水利厅申请批复，省水利厅已正式受理。待省厅批准后严格按照方案执行。综上所述，被告兴仁县水务局正在按照法律法规的规定对远程煤矿履行执法主体责任，认真落实检察机关提出的建议，违法行为人也正在按照相关要求进行整改，按进度计划推进治理。被告将以本案的启动为契机，加强队伍建设，强化责任意识，加大执法力度，确保远程煤矿治理如期完成，还当地群众一个绿色安全的生活环境。请求法院依法裁判。
普安县人民法院经审理查明：贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿属于露天开采煤矿，该矿于2013年批准技改为30万吨/年规模，井田面积为4.3947平方公里，各项项目审批手续较为完备。该矿水土保持方案经过贵州省水利厅审批，贵州省水利厅于2012年12月25日下发《关于兴仁县下山镇远程煤矿（扩建）水土保持方案的复函》，于2013年1月8日下发《关于兴仁县下山镇远程煤矿远程煤矿（技改）工程水资源论证报告书的批复》。
自2013年7月以来，省水利厅和州、县水务局多次开展对远程煤矿水土保持工作监督检查，兴仁县水务局在监督检查工作中发现远程煤矿在水土保持方面未严格按照上述复函和批复等相关要求进行开采和治理，存在以下两个违法行为：1、水土保持设施未经验收擅自投入使用；2、在杨家田、官家洞2处违法弃渣。兴仁县水务局于2016年11月16日对远程煤矿的违法行为立案调查，并于11月16日向远程煤矿下达停止水事违法行为通知书，限其于2016年12月31日前提供官家洞、杨家田2个弃渣场的水土保持方案变更的审批文件。
公益诉讼人兴仁县人民检察院在履职中发现，兴仁县水务局未依法履职，采取有效措施制止和纠正远程煤矿违法行为，导致远程煤矿矿区生态环境受到损害并一直处于受侵害的状态。2016年11月8日，黔西南州人民检察院邀请贵州大学资源与环境工程学院吴永贵教授对远程煤矿的污染情况进行现场调研并形成专家意见：远程煤矿煤炭资源开采主要采取露天作业方式，该矿区在露天开采过程中造成大面积地表剥离，原有植被被大面积破坏，由于采场煤矸石生物毒性大且缺乏必须的营养条件等，植物难以自然定居，原有的自然景观难以复原。另外在煤炭开采过程中，形成大量凹坑及陡直边坡，地形地貌被破坏，且易诱发滑坡、塌陷、水土流失、泥石流等一系列地质灾害，从而危及周边地区的居民安全及毁损农田。2016年12月23日，公益诉讼人向被告提出检察建议，督促其依法履行监管职责。2017年1月18日，兴仁县水务局给予书面回复，对远程煤矿水土保护设施未经验收擅自投入使用和在官家洞、杨家田处堆放废渣的行为，拟给予远程煤矿人民币19879480元的罚款。同月20日，公益诉讼人与兴仁县水务局召开座谈就落实检查建议提出意见。同月23日，被告向远程煤矿下发责令改正通知书，要求其在2017年2月10日前自行将弃渣清除。期限届满后，经公益诉讼人多次实地核查，远程煤矿仍未对堆放的废渣进行清理，兴仁县水务局也未指定有清理能力的单位代为清理，官家洞、杨家田处废渣中的大量煤矸石已经发生大规模的自燃，在自燃过程中释放大量的有毒有害气体，导致堆场周边区域的植被严重受损，社会公共利益处于持续受侵害的状态。
另查明，2016年12月31日，兴仁县水务局向贵州省水利厅汇报兴仁县远程煤矿水土保持措施未经验收擅自投入使用和水土保持方案外设置官家洞、杨家田2处违法弃渣场的情况，并请示远程煤矿水土保持措施验收情况和水土保持方案变更情况。
兴仁县水务局于2017年3月31日向远程煤矿下发仁水罚字（2017）1号行政处罚决定书，但因该行政处罚决定书存在笔误，于2017年4月24日向远程煤矿下发关于废止仁水罚字（2017）1号行政处罚决定书的通知和仁水罚字（2017）2号行政处罚决定书，解释1号行政处罚决定书存在的笔误，并废止1号处罚决定书，对远程煤矿水土保持设施未经验收擅自投产使用的行为罚款人民币200000元，对远程煤矿在水土保持方案以外设置官家洞、杨家田2个违法弃渣场并已弃渣，弃渣量为993974立方米的行为罚款人民币11927688元，两起违法行为并处罚款人民币12127688元。该罚款至庭审之时仍未缴纳。
2017年3月14日，贵州省人民政府办公厅制定《贵州省十大行业治污减排全面达标排放专项行动方案》，兴仁县下山镇远程煤矿因煤矸石自燃影响大气环境，矿井废水超标排放被列为贵州省十大行业治污减排全面达标排放专项行动2017年第一批治理企业名单。
2017年4月9日，兴仁县人民政府组织兴仁县水务局、兴仁县环保局等单位成立兴仁县下山镇远程煤矿环境治理工作领导小组。4月10日兴仁县人民政府办公室组织兴仁县水务局、兴仁县环保局、兴仁县国土局等单位成立兴仁县下山镇远程煤矿环境治理综合执法队，要求水务局按照水土保持方案设排土场（弃渣场），督促煤矿按照省水利厅检察的整改意见进行整改。
2017年2月，受远程煤矿的委托，贵州挚诚联创工程咨询有限公司对兴仁县远程煤矿外排土场专题设计作出咨询评估意见。2017年3月20日，兴仁县下山镇远程煤矿向贵州省水利厅申请建设项目水土保持方案审批及生产建设项目水土保持设施验收，贵州省水利厅会同省水土保持监测站、黔西南州水务局、兴仁县水务局组成检查组，分别于2017年4月12日、2017年4月18日对兴仁县下山镇远程煤矿（扩建）进行了水土保持监督检查，并于4月20日提出了兴仁县下山镇远程煤矿（扩建）水土保持整改意见。
庭审中，被告兴仁县水务局称将监督远程煤矿在2017年12月31日前完成现阶段存在的水土保持工作问题的整改。
裁判结果
普安县人民法院于2017年6月5日作出（2017）黔2323行初9号行政判决：一、确认被告兴仁县水务局对贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿怠于履行水土保持工作管理职责的行为违法；二、责令被告兴仁县水务局依法履行对贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿的水土保持管理工作职责，督促贵州融华集团投资有限责任公司兴仁县下山镇远程煤矿于2017年12月31日前完善水土保持工作。
宣判后，公益诉讼人及被告未提出上诉，判决已发生法律效力。
法院认为
普安县人民法院经审理认为：公益诉讼人兴仁县人民检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等的规定，提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律规定及相关政策的要求。
水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。远程煤矿在煤炭开采过程中，形成大量凹坑及陡直边坡，地形地貌被破坏，易诱发滑坡、塌陷、水土流失、泥石流等一系列地质灾害，从而危及周边地区的居民安全及毁损农田。根据《中华人民共和国水土保持法》第五条第三款：“县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。”的规定，被告应当依照职权，积极履行对兴仁县行政区域内的水土保持监督管理工作职责。根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。”第二十八条：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，其生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。”第二十九条：“县级以上人民政府是行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的事实情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。”被告兴仁县水务局作为兴仁县下山镇远程煤矿的水土保持监督管理部门，对远程煤矿的水土保持工作负有监管职责，对企业已经发生的违法行为，应当按照法律的规定及时立案查处，远程煤矿从2013年开采，被告在检查工作中早已发现该煤矿存在的水土保持问题，却至2016年11月16日才进行立案查处，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，因远程煤矿存在的水土保持问题至今未得到完善，并已危及周围环境，社会公共利益处于受侵害状态。被告兴仁县水务局辩称已履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。故对公益诉讼人请求确认被告对远程煤矿的环境违法行为怠于履职的行为违法的诉讼请求予以支持。
兴仁县水务局在收到公益诉讼人兴仁县人民检察院的检察建议后至本案的诉讼过程中，对远程煤矿存在的问题形成报告材料向贵州省水利厅以及县人民政府作出汇报，也对远程煤矿作了相关的处罚决定，被告积极履行了部分职责，对该履职行为应予肯定，但远程煤矿存在的水土保持问题至今未得到完善，使社会公共利益仍处于受侵害状态。为切实保障自然资源和环境保护制度的落实，从源头上扭转生态环境恶化趋势，判令被告依法履行监管职责，能够督促被告严格依法行政，保障兴仁县的水土保持工作，促进生态环境得到改善。故为保护国家和社会公共利益，被告应当继续履行其管理职能，监督远程煤矿完善水土保持工作，公益诉讼人要求判令被告兴仁县水务局对兴仁县下山镇远程煤矿环境违法行为履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。
案例评析
该案例涉及：
一、公益诉讼人和被告的主体资格问题。
《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条规定：“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。”被告兴仁县水务局作为兴仁县人民政府的水行政主管部门主管该行政区域的水土保持工作，应当依照职权，积极履行对兴仁县行政区域内的水土保持监督管理工作职责。公益诉讼人兴仁县人民检察院作为该区域的法律监督机关，在履职过程中发现被告有怠于履行行政职责情形，对被告提起行政公益诉讼，其起诉符合法律规定及相关政策的要求。
二、被告兴仁县水务局怠于履行职责是否违法及法律适用问题。
根据《中华人民共和国水土保持法》的规定，被告兴仁县水务局作为兴仁县下山镇远程煤矿的水土保持监督管理部门，对远程煤矿的水土保持工作负有监管职责，对企业已经发生的违法行为，应当按照法律的规定及时立案查处，但从远程煤矿开采后在被告检查工作过程中发现问题却长达三年才进行查处。同时，因被告怠于履行职责导致社会公共利益处于受侵害状态，在案件审理过程中被告虽然积极采取了一些措施，但社会公共利益受侵害状态仍处于持续状态，为保护国家和社会公共利益，被告应当继续履行其管理职能，监督远程煤矿完善水土保持工作。本案判决伦理部分对此作了较好诠释。
在行政诉讼案件中，对被告不作为的行为往往根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”仅判决被告在一定期限内履行法定职责即可。在行政公益诉讼案件中，检察机关提起行政公益诉讼诉讼请求常常有两项一是确认行政行为违法，二是要求行政机关履行职责，在本案审理过程中，有一种观点认为，对检察机关的第一项诉讼请求不予呼应，仅需判决被告在一定期限内履行法定职责，但考虑到行政公益诉讼与一般行政诉讼案件又有一定区别，检察机关提起行政公益诉讼过程中要求判决确认被告行政行为违法存在对行政公益诉讼的宣誓效果，而结合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，判决确认被告怠于履行行政职责违法，可以促使行政机关积极履行本案职责以及更好地履行相关行政职责，保障社会公共利益。
第一审人民法院合议庭成员：代青林、李畅君、向倩
普安县人民法院第四审判团队员额法官 李畅君
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”