行政机关如未在法定期限内举证，确认作出行政行为违法并无不当

兰州市西固区人民政府与某A行政强制二审行政判决书

  审理法院：甘肃省高级人民法院

  案号：(2019)甘行终470号   

  案由：行政

  上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府。

  被上诉人（原审原告）某A。

  原审第三人中核动力设备有限公司。

  原审第三人中核华建（北京）资产管理有限公司。

  原审第三人北京中核华建资产管理中心471分中心。

  上诉人兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）因某A诉其房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

  一审法院经审理查明：原告父亲刘长春系原国营471厂职工，原居住使用的涉案房屋位于兰州市××区，该房屋登记产权属于中核华建（北京）资产管理有限公司。在原471厂房改售房时，原告父亲刘长春购买了该房屋并实际居住，但未办理产权登记手续。2009年5月，刘长春去世，原告就涉案房屋产权问题向兰州市西固区人民法院提起民事诉讼。2018年9月17日，兰州市中级人民法院作出（2018）甘01民终1881号民事裁定，认为该案涉及纠纷属于历史遗留的落实政策性质房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。

  根据国家发展和改革委员会发改基础〔2011〕370号《国家发展改革委关于新建宝鸡至兰州铁路客运专线可行性研究报告的批复》、甘肃省住房和城乡建设厅甘建规〔2010〕425号《关于宝鸡至兰州铁路客运专线甘肃段规划选址的批复》、甘肃省发改委《关于省交通科学研究院征拆补偿及471厂红线外土地征收问题的报告》及兰州市人民政府兰政函〔2014〕91号《关于宝兰客专东川货运中心及中川铁路等3个安置补偿实施细则的批复》等文件，被告西固区政府决定对宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目国有土地上房屋及附属物进行征收，制作了房屋征收安置补偿方案，并于2015年8月11日发出征收公告。涉案房屋位于被征收范围之内。2018年5月22日，被告组织人员对涉案房屋进行了强制拆除。2019年5月14日原告向该院提起行政诉讼，请求确认被告的强制拆除行为违法。

  另查明，2012年7月3日，中国核工业建设集团公司向中核动力公司作出核建发〔2012〕127号《关于将中核动力设备有限公司未纳入改制企业的资产划拨到北京中核华建资产管理中心的批复》，将中核动力公司未纳入改制企业的资产划拨到北京中核华建资产管理中心。北京中核华建资产管理中心现更名为中核华建（北京）资产管理有限公司。

  一审法院经审理认为，本案的争议焦点是：1.原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；2.原告的起诉是否超过法定起诉期限；3.被告强制拆除涉案房屋的行为是否合法。

  关于原告是否具有提起本案诉讼的主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，从查明的事实可知，在第三人房改售房时，原告父亲刘长春向第三人缴纳了购房款，并实际居住涉案房屋。刘长春去世后，原告就涉案房屋产权问题提起了民事诉讼，兰州市中级人民法院民事裁定书虽然认为该纠纷属于历史遗留问题，不是人民法院主管工作范围，但也可以证明原告与第三人之间对涉案房屋存在产权纠纷。在房屋征收过程中，评估机构出具的《房屋征收价值评估分户表》中被征收人为“北京中核华建资产管理有限公司471分中心（刘长春）”，亦可以证明该房屋的产权存在争议。第三人称，刘长春去世后，第三人已经收回了涉案房屋，另行分配给他人。但本案被告和第三人并未向法庭提交有关部门已经对涉案房屋产权纠纷作出处理的证据，也未提交第三人已经实际收回涉案房屋的证据。因此，在涉案房屋产权未予明晰的情况下，原告作为刘长春的近亲属有权对被告的强制拆除行为提起行政诉讼。因此，被告关于原告不具有本案原告主体资格的理由不能成立，该院不予采纳。

  关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任”。关于强制拆除涉案房屋的时间，原被告均认可该行为发生于2018年5月22日。尽管被告认为原告的起诉超过起诉期限，但未提交相关证据证明其向原告告知了起诉期限以及原告知道或者应当知道起诉期限的时间。因被告在实施强制拆除行为时，未告知原告起诉期限，故原告提起行政诉讼的起诉期限应当从其知道起诉期限之日起计算，最长不得超过一年。本案强制拆除行为发生于2018年5月22日，原告于2019年5月14日向该院提起诉讼，并未超过一年。因此，被告关于原告超过法定起诉期限的理由不能成立，该院不予采纳。

  关于被告强制拆除原告涉案房屋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据该法第七十条第一项的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。根据该法第七十四条第二款第一项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。本案被告强制拆除行为，源于其事先作出的对国有土地上房屋的征收行为。作为房屋征收主体，被告应当向法院提供其对涉案房屋征收行为的合法性，以及涉案房屋产权是否明晰，本次强制拆除行为是否经过产权争议人的许可等相关证据。被告未在法定期限内向该院提交相关证据，本案第三人亦未向该院提交被诉行政行为合法的相应证据。因此，应视为被告的此次强制拆除行为没有相应证据。由于被告的强制拆除行为不具有可撤销内容，故应当判决确认违法。

  综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告兰州市西固区人民政府强制拆除位于兰州市××区房屋的行为违法。

  上诉人西固区政府上诉称：1.一审法院未查明案件事实，忽略房屋所有权的归属问题，导致认定事实不清，适用法律不当，判决结果与事实不符。本案被拆除房屋的所有权属于原审第三人，并非被上诉人某A，某A不是本案适格原告。原审第三人向法庭所举证据和陈述均证明上诉人实施的征拆行为所涉及的房屋为其资产，也证明原审第三人内部制定了本次征收职工住房的安置补偿方案，不涉及被上诉人。上诉人在原审第三人同意的情形下，实施本案拆除房屋行为合法有效。被上诉人及多个继承人曾在2018年诉讼主张对本案房屋确权并继承，该案已被兰州市中级人民法院终审民事裁定驳回起诉，故被拆除房屋的所有权仍为原审第三人。2.被上诉人的诉讼已经超过法定的起诉期限，应依法驳回其起诉。涉案房屋拆除行为发生在2018年5月22日，距被上诉人提起诉讼已经超过六个月，应裁定驳回起诉。3.上诉人实施的行政行为合法有效，应受法律保护。本案房屋所在区域的征收程序合法有效，征收履行了相应审批程序。上诉人在拆除涉案房屋时征得房屋所有权人即本案第三人的同意，拆除行为符合法律规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，重新公正判决；依法驳回被上诉人的起诉；诉讼费用由被上诉人负担。

  被上诉人某A答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。被上诉人是本案适格的原告，其作为继承人是上诉人强拆行为的相对人、利害关系人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定。被上诉人与第三人之间确认房屋权属的民事案件仅认定该案件不属于人民法院的受理范围，对涉案房屋的权属并未进行确认。上诉人无权以该民事案件的结果即认定房屋不属于被上诉人，并以此否定被上诉人的原告主体资格。上诉人拆除涉案房屋的行为违反法律法规的规定，上诉人在涉案房屋未达成征收补偿协议，也未作出征收补偿决定的情况下，未依据法律规定向人民法院申请执行，自行拆除涉案房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、二十七条、二十八条的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，上诉人应当对其行政行为合法性负举证责任，但在一审中上诉人仅提供了一份民事裁定书复印件作为证据，并未对行政行为合法性举证，视为没有证据。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。

  原审第三人中核动力设备有限公司、原审第三人中核华建（北京）资产管理有限公司、原审第三人北京中核华建资产管理中心471分中心二审期间均未提交书面陈述意见。

  二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

  本院认为，根据一、二审查明的案件事实，结合各方当事人的诉辩意见及陈述意见，本案的争议焦点是：1.被上诉人某A是否具有原告资格。2.上诉人西固区政府于2018年5月22日拆除涉案房屋的行为是否合法。

  关于被上诉人某A是否具有原告资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十四条第一款规定：“行政诉讼法第二十五条第二款规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有抚养、赡养关系的亲属。”上述法律规定中所谓的“利害关系”是指行政主体的行政行为实际上处分了行政相对人的权利义务。关于利害关系的认定，只要公民、组织能够证明其与被诉行政行为具有别人所不具有的利害关系，或具有某种特殊利益，就应当认为其与行政行为具有利害关系。本案中，某A在一审中提交了职工购房审批表、发票及亲属关系和户籍证明，证明其父刘长春向原国营471厂缴纳购房款。原审第三人中核动力设备有限公司在一审时提交《刘长春房屋情况说明》中载明：“某A的父亲刘长春，原为中核动力设备有限公司退休职工，于2009年1月去世。刘长春夫妻生前居住在新和路家属区1-1-5号房屋，建筑面积68.4平方米。2015年9月，依据公司《中核动力辖区住宅产权确定办法及拆迁补偿方案》第三项拆迁补偿第一条规定：‘对于按照规定把父母去世后的住房交回公司的职工，按交回房屋面积给予1000元每平方米补偿’……。”被上诉人某A在一审庭审时称，涉案房屋在被拆除前有人居住，根据评估表可以看出，该房屋是有附着物以及财物的。根据一、二审查明的事实及上述证据，可知涉案被拆除房屋虽然登记在原审第三人中核华建（北京）资产管理有限公司名下，但被上诉人某A之父刘长春在原国营471厂房改售房时购买该房屋并实际居住，某A作为刘长春的近亲属，已经提供了初步证据证明其对于兰州市西固区新和路家属区1-1-5号房屋享有权益，上诉人西固区政府拆除涉案房屋的行为对其合法权益造成影响，其具备本案原告主体资格。关于上诉人提出涉案房屋权属登记在原审第三人名下，某A不具有原告资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。

  关于上诉人西固区政府于2018年5月22日拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”举证责任是指由法律预先规定，在案件事实难以确定的情况下，由一方当事人提供证据予以证明，如果其提供的证据无法证明相应事实情况，则承担败诉风险及不利法律后果的责任分配机制。根据上述法律规定，被告对被诉行政行为负有举证责任，应当就其所作的行政行为，提供全部证据材料。被告如果不按照法律规定的期限提供行政行为的事实证据和法律依据，则可能承担败诉后果，即使其作出行政行为时证据确凿、依据充分，法院也不能认可被诉行政行为的合法性。本案中，被诉行政行为是西固区政府实施的拆除涉案房屋的行为，西固区政府对其拆除房屋的行为负有举证责任。上诉人西固区政府在一审举证期限内仅提交一份（2018）甘01民终1881号民事裁定书复印件，未提供拆除涉案房屋合法的相关证据，本案原审第三人亦未提供西固区政府拆除涉案房屋合法的相关证据，根据上述法律规定，应当视为西固区政府拆除涉案房屋的行为没有相应证据。一审判决确认西固区政府强制拆除涉案房屋的行为违法并无不当。

  关于上诉人西固区政府提出某A起诉超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”西固区政府在实施涉案强制拆除行为时，未告知某A起诉期限，故某A提起行政诉讼的起诉期限应当从其知道起诉期限之日起计算，最长不得超过一年。本案强制拆除行为发生于2018年5月22日，某A于2019年5月14日向一审法院提起诉讼，并未超过上述法律规定的一年。因此，上诉人关于某A超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予支持。

  综上，上诉人西固区政府的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律及结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

  驳回上诉，维持原判。

  二审案件受理费50元，由上诉人兰州市西固区人民政府负担。

  本判决为终审判决。

  二〇一九年十二月二十三日

  附：本判决适用的相关法律依据

  《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

  （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。