遗漏当事人诉讼请求，依法应当指令其再审

某A、山东省青岛市市北区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书

  审理法院：最高人民法院

  案号：(2017)最高法行申587号

  案由：行政>行政行为【行政行为种类】>行政强制☆

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：某A。

  再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省青岛市市北区人民政府。

  一审第三人：山东省青岛市城市管理行政执法局。

  一审第三人：山东省青岛市市北区城市管理行政执法局。

  一审第三人：山东省青岛市公安局市北分局。

  一审第三人：山东省青岛市市北区兴隆路街道办事处。

  再审申请人某A因诉山东省青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）行政强制拆迁一案，不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终677号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

  某A以市北区政府强制拆除其房屋致其合法权益受损为由，向山东省青岛中级人民法院提起行政诉讼，请求确认市北区政府强制拆迁行为违法。

  一审法院查明：某A在拆迁范围内拥有合法房屋一套，位于原山东省青岛市四方区湖岛村34号，建筑面积36㎡。因某A与拆迁人未能就拆迁补偿事宜达成一致，拆迁人于2010年5月28日以某A为被申请人向原山东省青岛市四方区房屋拆迁管理办公室（以下简称四方区拆迁办）申请拆迁裁决。2010年7月5日，原四方区拆迁办作出青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书，裁决如下：（一）某A应在本裁决书送达之日起十五日内向拆迁人提交货币补偿或房屋补偿的书面选择意见，拆迁人应按某A选择的拆迁补偿方式对其进行拆迁补偿。若某A逾期不提交书面选择意见，则由拆迁人按房屋进行补偿。1.某A若选择货币补偿，拆迁人应在收到其书面选择意见之日起30日内一次性支付拆迁补偿金和住房改善费共计人民币250700元，支付搬家补助费人民币600元和10个月临时过渡费人民币9000元，合计补偿人民币260300元。2.某A若选择房屋补偿，拆迁人除按规定支付搬迁补助费和临时过渡补助费外还应就地提供新建房屋一处，该房屋建筑面积不低于46㎡，对超出46㎡部分应按每平方米5450元缴纳房款，某A结算房款后，获取该房屋所有权。(二)某A应在本裁决书送达之日起十五日内搬出其所在湖岛村34号房屋，并交由拆迁人拆除。任何一方均须按本裁决执行，对不履行本裁决的将依法强制执行。2010年7月8日，原四方区拆迁办将该裁决书留置送达至湖岛村34号。2010年9月30日，拆迁人向原四方区拆迁办提交一份书面材料，载明其开发建设的湖岛小区A、B、D区房屋权属归其所有，用于安置湖岛村拆迁居民。其中，对某A进行行政裁决的安置用房为：湖岛小区D区8号楼2单元502户，建筑面积62.27㎡。2010年10月14日，原四方区拆迁办组织某A等人就涉案房屋的强制拆迁问题进行听证。2010年10月19日，原四方区拆迁办以某A不能自觉履行青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书所确定的义务为由，向原山东省青岛市四方区人民政府（以下简称四方区政府）申请行政强迁。2010年11月12日，原四方区政府作出《关于实施强制拆迁的通告》（以下简称涉案通告），通告内容为：（一）强制拆迁范围：湖岛村34号等。（二）上述被拆迁人应在2010年11月20日前自行搬迁，逾期如未自行搬迁，四方区政府将责成有关部门择期实施强制拆迁，以料折抵强制执行费用。该通告未告知诉权及起诉期限。2011年1月7日，原四方区政府作出青四政发〔2010〕1号《关于对湖岛村34号等5户房屋依法实施强制拆迁的通知》，责成原四方区城市管理行政执法局对未在行政裁决书规定期限内自行搬迁的湖岛村34号等5户房屋依法实施强制拆迁。2011年1月12日，某A房屋被强制拆迁。2015年10月19日，某A提起本案行政诉讼。

  另查明，2010年9月2日，原四方区政府受理某A不服青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决提出的行政复议申请。2010年10月25日，某A向复议机关递交中止复议申请书。2010年11月2日，山东省青岛市李沧区人民法院受理某A诉山东省青岛市房地产开发管理局拆迁行政许可一案。该案经两级法院审理，山东省青岛中级人民法院于2013年4月9日以拆迁许可证的发证程序违法为由确认该颁证行为违法，并责令山东省青岛市房地产开发管理局釆取相应的补救措施。

  再查明，2011年2月10日，某A通过特快专递的形式向一审法院邮寄有关材料；2011年3月19日，某A向山东省高级人民法院以特快专递形式邮寄“某A诉青岛市四方区人民政府、青岛市城市管理行政执法局、四方区城市管理行政执法局、四方区房屋拆迁管理办公室、青岛市公安局四方分局、四方区兴隆路街道办事处六被告行政起诉状”。2012年12月，原四方区政府与原市北区政府合并为现市北区政府。

  一审法院认为：（一）关于诉讼请求是否明确的问题。庭审中，某A认为其要求确认违法的系一个整体强制拆迁行为，既包括强制拆迁通告违法，也包括强制拆迁实施行为违法。市北区政府作出的涉案通告是2011年1月12日实施的强制拆迁行为的执行依据，某A对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼。通过本案起诉材料看，某A将市北区政府列为被告提起诉讼，因此本案亦应以涉案通告作为被诉行政行为进行审查。（二）关于起诉是否超过法定起诉期限的问题。市北区政府于2010年11月12日作出涉案通告，市北区政府庭审中未提交送达某A的证据，且该通告亦未告知诉权及起诉期限。庭审中，某A称其房屋被强拆后，即亲自向一审法院递交行政起诉状和证据，并向一审法院及山东省高级人民法院邮寄涉案起诉材料，且提交了以特快专递形式邮寄材料的查单及详情单。经审查，某A所述基本属实。因此，应认定某A起诉未超过法定2年的起诉期限。（三）关于被诉强制拆迁行为是否合法的问题。本案中，某A在拆迁裁决规定的期限内未履行搬迁义务，且拆迁人已为某A提供了符合青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决书裁决内容的拆迁安置用房，故根据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第二款、第十七条之规定，尽管某A就该拆迁裁决提起行政复议，复议期间亦不停止拆迁的执行。市北区政府针对原四方区拆迁办的强制拆迁申请，经审查于2010年11月12日作出涉案通告，并责成有关部门择期实施强制拆迁行为，并无不当。据此，一审法院判决驳回某A的诉讼请求。

  某A不服一审判决，向山东省高级人民法院提起上诉。

  二审法院查明：某A对市北区政府作出涉案通告的行政行为不服，于2010年11月22日向山东省青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）提起行政复议。青岛市政府受理其申请并于2016年2月1日作出青政复决字〔2016〕55号行政复议决定书，该决定书载明：某A不服市北区政府作出涉案通告的行政行为，于2010年11月22日向本机关提起行政复议，本机关依法予以受理。后因审理过程中，本案有关联诉讼和复议案件，且某A提出了中止行政行为申请，2010年12月6日中止该行政复议，2016年1月29日恢复审理。

  二审法院认为：在一审庭审中，某A明确其主张为“对涉案通告和拆除行为本身”不服，请求对两个行为进行整体评价。一审法院认为某A对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼，并将涉案通告作为被诉行政行为进行审查，并无不当。但某A在提起本案诉讼前，青岛市政府已经受理其针对涉案通告提起的行政复议申请，对此其在一审庭审中曾提到“行政强制行为发生在涉案裁决、强拆通告、拆迁许可、用地批复等复议或诉讼当中”，而一审法院对该主张未予充分查证。一审法院在复议机关已经受理某A的行政复议申请的情况下，对其起诉予以受理并作出实体判决，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十四条之规定，属于程序违法，应予撤销。某A如对2011年1月12日的强制拆迁实施行为不服，可另行主张权利。某A的起诉不具备法定起诉条件，应予驳回。据此，二审法院裁定撤销一审判决，驳回某A的起诉。

  某A在向本院申请再审时请求：1.依法撤销一审判决、二审裁定。2.依法确认再审被申请人拆除涉案房屋的具体行政行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：1.某A起诉并非针对涉案通告，而是针对再审被申请人的强制拆迁行为，一审判决及二审裁定认定事实错误。2.本案某A起诉的强拆行为与其另案起诉的涉案通告系不同法律关系，二者不能混淆，其起诉符合法定起诉条件，二审裁定适用法律错误。3.拆迁人并未按照原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条之规定对某A给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房，故被诉强拆行为不具备法定强拆条件，一审判决适用法律错误。4.某A已就涉案青四拆管裁字〔2010〕第23号行政裁决、涉案通告分别提起行政复议，本案的审理须以上述两案的审理结果为依据，因上述两案均尚未审结，故本案依法应当中止审理。一、二审法院违法不予中止，违反法定程序。

  本院另查明：某A不服市北区政府作出涉案通告的行政行为及青岛市政府青政复决字〔2016〕55号行政复议决定，向法院提起行政诉讼。一审法院以该案属于重复起诉为由，裁定驳回某A的起诉。某A不服，提起上诉。二审法院裁定撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。目前，该案仍在审理中。

  本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当有具体的诉讼请求以及相应的事实根据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。人民法院审查诉讼请求是否明确、具体，应根据原告的起诉状等予以综合、审慎判断。有权利则有救济，不告不理是诉讼活动应当遵循的基本原则，有诉不理则系司法之失职。本案中，某A在起诉状及庭审中均表明其诉讼请求为“请求撤销强制拆迁的具体行政行为”，一、二审法院以涉案通告系实施强制拆迁行为的执行依据为由，认为某A对强制拆迁行为不服，应当先行对市北区政府作出涉案通告的行为提起行政诉讼，并将涉案通告作为被诉行政行为进行审查，于法不符，遗漏了当事人的诉讼请求，且不利于实质性化解矛盾纠纷，原审裁定予以驳回显有不当，依法应当指令再审。考虑到某A已针对涉案通告及复议决定提起诉讼，该案目前正处于诉讼程序中，山东省高级人民法院应当对此予以关注，在本案处理当中采取适当措施以与之保持协调一致。

  综上，某A的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条之规定，裁定如下：

  一、本案指令山东省高级人民法院再审；

  二、再审期间，中止原裁定的执行。

  二Ｏ一七年九月六日